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Análisis de la figura de la prescripción administrativa en el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios de la Junta Nacional de Justicia

Resumen: El presente trabajo tiene por objeto determinar y proponer una correcta interpretación de la figura de la prescripción administrativa contemplada en el recientemente publicado Reglamento de Procedimientos Disciplinarios de la Junta Nacional de Justicia, marco normativo que fue aprobado mediante Resolución N° 008-2020-JNJ del 22 de enero del 2020. En ese sentido, se observará, rigurosamente, temas y aspectos propios relacionados al tema de la prescripción administrativa, así como las bases que inspiran a los procedimientos sancionadores en general. Asimismo, el presente trabajo pretende ser un aporte al fortalecimiento de la institucionalidad de la novísima Junta Nacional de Justicia, traduciéndose en el desarrollo de procedimientos más justos, en los cuales se observen los principios de legalidad, debido procedimiento administrativo, entre otros.

Introducción

Luego de la difusión de una serie de escuchas telefónicas que comprometían en graves actos de corrupción a distintas autoridades dentro del sistema de administración de justicia de nuestro país; se planteó la necesidad de reformar a profundidad su funcionamiento. Entre las personalidades involucradas se encontraban miembros del – ahora extinto- Consejo Nacional de la Magistratura y diversos magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público.

En vista de los cuestionamientos a la capacidad ética de los consejeros del CNM, el Ejecutivo, haciendo uso de su atribución de iniciativa de reforma constitucional, presentó al Congreso de la República el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia, el cual posteriormente se debatió y aprobó para que sea consultada a la ciudadanía vía referéndum.

Producto del referéndum que se llevó a cabo el día 9 de diciembre del 2018, se aprobó, entre otras propuestas, la conformación de la Junta Nacional de Justicia, como órgano constitucionalmente autónomo encargado del nombramiento, ratificación, sanción, entre otros, de los jueces y fiscales de todos los niveles, así como del nombramiento y remoción del Jefe del ONPE, Jefe del RENIEC, Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y al Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público. Posteriormente, se desarrollaron su estructura y funciones, mediante Ley N° 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia.  La creación de esta institución significó la disolución del desacreditado Consejo Nacional de la Magistratura.

Teniendo como objetivo consolidar su institucionalidad y  desarrollar un adecuado ejercicio de sus funciones constitucionales, se elaboraron y publicaron recientemente nuevos marcos reglamentarios, tales como el Reglamento del Pleno de la Junta Nacional de Justicia, Reglamento de expedición y cancelación de títulos de jueces y fiscales y, entre otros, el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios, el cual tuvo como objetivo específico establecer normas que regulen el Procedimiento Disciplinario a cargo de la Junta Nacional de Justicia.

En ese sentido, el presente estudio pretende contribuir al proceso de consolidación de la institucionalidad que se lleva a cabo al interior de dicha entidad. En base a ello, se propone una interpretación de la figura de la prescripción administrativa dentro del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios, adecuándola, asimismo, a principios, normas y reglas propias de la actividad sancionadora del Estado y del marco legal vigente.

Al ser una institución de reciente creación, abordaremos y analizaremos de manera general el fundamento y la regulación actual de esta entidad, a fin de que el lector comprenda de manera más global la problemática que discutiremos a lo largo de nuestra investigación.

La Junta Nacional de Justicia

 La Junta como Organismo constitucionalmente autónomo

El Estado peruano está organizado según el principio de separación de poderes[1], entendido este como «la idea de que las distintas funciones estatales corresponden a conjuntos de órganos (poderes) separados, independientes y equilibrados entre sí»[2], de ahí que nuestra Constitución Política establezca, al lado de los tradicionales poderes del Estado – ejecutivo, legislativo y judicial –, a los Organismos Constitucionalmente Autónomos y, como resultado del proceso de descentralización, a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

Específicamente, los Organismos constitucionalmente autónomos (OCA) son aquellas entidades cuya «actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (legislativo, ejecutivo y judicial), por lo que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes»[3].  Dichas instituciones fueron creadas por la desconfianza que generaron los poderes tradicionales al momento de ejercer sus funciones; por lo que se hizo necesario establecer, en salvaguarda del Estado de Derecho, órganos especializados en la práctica de algunas labores específicas que no dependan de los poderes del Estado.

Asimismo, la autonomía de los OCA encuentra su explicación en diversos motivos, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes[4]:

a) la necesidad de contar con un ente especializado técnica y administrativamente;

b) la urgencia de enfrentar los efectos perniciosos de la partidocracia;

c) la conveniencia de un órgano específico que ejecute las tareas que no deben estar sujetas a la coyuntura política, pero que son parte de las atribuciones naturales del Estado; o bien d) en el caso de las autoridades electorales, la necesidad de contar con las máximas garantías de imparcialidad en los procesos electorales.

En esa misma línea de pensamiento, el Tribunal Constitucional ha precisado[5]:

21. […]

Como se aprecia, el Poder Constituyente ha dividido el poder no solo entre el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, sino también entre órganos constitucionales, sin desconocer, inclusive, que también es posible explicar la moderna materialización del principio de separación de poderes con la división entre órganos de decisión política (parlamento y gobierno) y los órganos de decisión jurisdiccional (judicatura ordinaria y constitucional, entre otros). Pese a la extensión del número de instituciones que administran el poder, se mantiene el núcleo esencial del principio, el mismo que consiste en evitar la concentración del poder en un solo ente.

En ese sentido, La Constitución Política del Perú establece múltiples OCA[6] entre ellos podemos mencionar al Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), el Tribunal Constitucional, el Ministerio Público, el Banco Central de Reserva (BCR), la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS) y la Junta Nacional de Justicia (JNJ, anteriormente, Consejo Nacional de la Magistratura)[7]

Competencias y atribuciones de la Junta Nacional de Justicia

Como idea base, se ha señalado anteriormente que los OCA se caracterizan principalmente por el desempeño de labores específicas, las cuales les han sido otorgadas para su especialización técnica y administrativa. Asimismo, en virtud de la preservación del Estado de Derecho, se les ha dotado de autonomía; lo cual trae como consecuencia que las relaciones que posteriormente lleguen a establecer con los poderes tradicionales estatales solo puedan ser de coordinación, mas no de subordinación.

Tanto las normas constitucionales como las legales establecen labores específicas o funciones en las cuales la JNJ es competente en la ejecución de determinadas actuaciones. En efecto, con razón se afirma cuando se señala que «mientras los sujetos de Derecho privado pueden hacer todo lo que no está prohibido, los sujetos de Derecho público solo pueden hacer aquello que le sea expresamente facultado»[8]; es decir, toda actuación pública debe tener como base alguna norma permisiva que le sirva de fundamento. Es por ello que, en atención al principio de legalidad[9], y, a efectos de determinar las atribuciones, competencias y labores específicas encomendadas a la JNJ; es necesario remitirnos a la Constitución y a su Ley Orgánica[10]:

Sobre el particular, el actual artículo 154° de nuestra Constitución Política, regula sus funciones constitucionales:

Artículo 154.- Son funciones de la Junta Nacional de Justicia:

1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto público y motivado conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros.

2. Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público.

3. Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. En el caso de los jueces supremos y fiscales supremos también será posible la aplicación de amonestación o suspensión de hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado. Tiene naturaleza de inimpugnable.

4. Registrar, custodiar, mantener actualizado y publicar el Registro de Sanciones Disciplinarias de Jueces y Fiscales.

5. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.

6. Presentar un informe anual al Pleno del Congreso.

Por otro lado, entre las competencias más importantes señaladas en la Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, destacan:

Artículo 2.- Competencias de la Junta Nacional de Justicia

Son competencias de la Junta Nacional de Justicia:

a. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Para el nombramiento se requiere el voto público y motivado conforme a los dos tercios del número legal de sus miembros. El voto no altera los resultados del concurso público de méritos;

b. Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete (7) años. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público;

c. Ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres (3) años y seis (6) meses;

d. Nombrar o renovar en el cargo al jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) de acuerdo con el artículo 182 de la Constitución y la Ley;

e. Nombrar o renovar en el cargo al jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) de acuerdo con el artículo 183 de la Constitución y la Ley;

f. Aplicar la sanción de destitución a los jueces y fiscales, titulares y provisionales de todos los niveles. Así como al jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC);

g. Aplicar la sanción de amonestación o suspensión a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad;

h. Extender a los jueces y fiscales de todos los niveles el título oficial que los acredita como tales, firmado por quien preside la Junta Nacional de Justicia y cancelar los títulos cuando corresponda;

i. Elaborar y aprobar su reglamento interno y los reglamentos especiales necesarios para la plena aplicación de la presente ley;

[…]

Gutiérrez Ticse, al comentar sobre el fundamento de la existencia del CNM, señala: «Lo que resulta interesante de la aparición de los consejos es que, de la fórmula de elección de los jueces por el parlamento y el ejecutivo, hemos pasado a la concreción de un órgano constitucional especializado encargado de tal función»[11]. En esa misma línea, concluye: «La idea es la misma: que la transferencia de poder no pierda su contenido democrático, pero se evite el dominio del poder político»[12].

En efecto, actualmente resulta esencial la independencia e imparcialidad con la que debe actuar un magistrado al momento de administrar justicia, es por esta razón que la Constitución le atribuye a la Junta a la Junta Nacional de Justicia, la labor específica de seleccionarlos, evaluarlos y sancionarlos. Mediante esta fórmula, el constituyente pretende eliminar las influencias o favores políticos que se generarían, por ejemplo, si se atribuyesen dichas funciones al Congreso, al Poder Ejecutivo o al mismo Poder Judicial.

En conclusión, en aras de garantizar la independencia e imparcialidad del sistema de administración de justicia de nuestro país, se optó por atribuirles las competencias que señala la Constitución a un órgano estatal, libre de cualquier posible injerencia política externa.

La potestad de sancionar disciplinariamente de la JNJ

La potestad sancionadora de la Administración:

Según Vergaray y Gómez, la potestad sancionadora de la Administración, puede ser definida como el «poder jurídico que posee la Administración Pública para castigar a los administrados, cuando estos lesionan determinados bienes jurídicos reconocidos por el marco constitucional y legal vigente»[13]. Asimismo, señalan: «Esta potestad, mediante la represión de ciertas conductas, busca incentivar el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurídico, desincentivando la realización de infracciones».[14] Al respecto, es necesario precisar que la aplicación de sanciones por parte de la Administración es un mecanismo de control social que, a diferencia del penal, no incide sobre la libertad de los administrados.

De acuerdo con Guzmán Napurí, mediante la potestad sancionadora, «la Administración se encuentra facultada para sancionar a los administrados por la comisión de infracciones establecidas por el ordenamiento jurídico»[15]. Agrega, además, que «en el caso específico de la potestad sancionadora, las consecuencias del poder son eminentemente gravosas y la relación de sujeción se aplica de manera uniforme a todos los administrados en un ámbito determinado»[16]. En ese sentido, concluye: «[…] resulta evidente la necesidad de que dichas facultades se encuentren claramente reguladas, a fin de que se reduzcan al mínimo las posibilidades de un ejercicio discrecional por parte de la Administración, en clara defensa de los derechos del administrado; […][17]»

De lo descrito líneas arriba podría decirse que, en virtud de la naturaleza garantista de la potestad sancionadora, esta es ejercida a través del procedimiento administrativo sancionador, el cual se encuentra normado de manera general por la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. En línea con ello, se entiende que el poder de la Administración para sancionar no es ilimitado, por el contrario, se encuentra regulado; de manera que dicha normativa establece principios, garantías, y normas del procedimiento administrativo sancionador; los cuales sirven como límite a efectos de que el ejercicio del poder no devenga en arbitrario, sino que, por el contrario, se encuentre racionalizado.

La potestad disciplinaria: Teoría de la relación de sujeción especial

Sobre la potestad de sancionar de la Administración, se afirma que «doctrinariamente, la potestad sancionadora se puede clasificar –en razón a su ámbito de aplicación– en: potestad sancionadora correctiva, y potestad sancionadora disciplinaria»[18]. Sobre la primera se señala que es aquella en la que la Administración ejerce control sobre las personas en general, por lo que le permite sancionarlos por la comisión de infracciones administrativas. Por el contrario, la segunda, permite ejercer control sobre el empleado, servidor o funcionario público y sancionarlos por la comisión de faltas disciplinarias en el ejercicio de su función.

En esa misma línea, Baca Oneto nos dice que, dentro de la potestad sancionadora de la Administración, es posible distinguir dos tipos de sanciones[19]: las que se orientan a la protección del orden general, y las que persiguen la autoprotección del aparato administrativo, entre las que se encuentran las disciplinarias.

La manifestación del ius puniendi de la Administración para sancionar la comisión de infracciones se justifica en razón de que estas transgreden intereses generales. Sin embargo, en el ámbito de la prestación de un servicio público a cargo de un servidor o funcionario se transgrede, asimismo, un deber especial, que de ser quebrantado ocasiona un mayor desvalor, puesto que se trata del incumplimiento de deberes de transcendencia social. En ese sentido, se habla de una especial relación entre la Administración y el servidor o funcionario que se encuentran en una situación más cercana en comparación con los demás administrados.

En esa línea, Lizárraga Guerra[20], nos da una visión general de la Teoría de la relación de sujeción especial:

En consecuencia, la RES (relación especial de sujeción) es una institución que se refiere a aquellas personas que se encuentran más estrechamente unidas con la Administración, en tanto una vinculación laboral o subordinada, que genera una unión más cercana entre el administrado y el Estado. Proximidad que justifica el ejercicio del poder sancionador disciplinario en virtud de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública, que tiene por finalidad salvaguardar la moralidad y la ética de las relaciones que tienen lugar en el seno de la Administración. Lo cual busca asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Asimismo, Lizárraga Guerra[21], también señala que las relaciones especiales de sujeción o “relaciones especiales de poder” sobre responsabilidad administrativa de los funcionarios y servidores públicos está descrita implícitamente en la Constitución Política del 1993, en el artículo 41°:  «[…] La Ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos […]», en razón que la Constitución impone límites a los funcionarios y servidores públicos, en el disfrute de los derechos constitucionales, modulando el derecho a legalidad sancionadora las cuales se sujetaran en normas con rango de ley.

Por su parte, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente Nº 866-2000-AA/TC de fecha 10 de julio de 2000, ha reconocido implícitamente las relaciones especiales de sujeción en relación con los funcionarios y servidores públicos[22]:

[…] Por su propia condición de derechos constitucionales su ejercicio no es ilimitado, puesto que sus excesos son susceptibles de ser sancionados. Los límites que pueden establecerse por el ejercicio de estos derechos son varios y, como regla general, se determinan tomando en consideración la naturaleza de los derechos en cuestión. No obstante, en determinados supuestos, el legislador puede fijar diversas clases de límites a tales libertades, límites cuya justificación se encuentra en las relaciones especiales de sujeción (resaltado nuestro) bajo las que se encuentran determinados individuos. […].

Regulación de la potestad disciplinaria en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

El T.U.O. de la Ley N°27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, D.S. 004-2019-JUS, en reconocimiento de la naturaleza especial de la relación de sujeción del administrado, fundado en deberes específicos de cumplimiento y realización de intereses públicos; distingue el régimen aplicable a los procedimientos administrativos sancionadores en general, y el de los procedimientos sancionadores disciplinarios[23]. En línea con lo anterior se ha optado por establecer, mediante el art. 245.3, que las entidades, a afectos de ejercer su potestad disciplinaria, lo hagan rigiéndose por la normativa sobre la materia.

Morón Urbina[24], al comentar el artículo en mención, nos dice:

Finalmente, el numeral 245.3 del artículo comentado, deslinda claramente de la regulación reservada para el procedimiento sancionador al régimen disciplinario sancionador de las entidades sobre su personal. Esta diferenciación tiene sustento doctrinario en las relaciones de sujeción general (caso del infractor común) y las relaciones de sujeción especial (caso del infractor empleado del Estado), que sirve para reconocer los dos modos como se vinculan las entidades con los administrados.

La competencia de la JNJ para sancionar disciplinariamente. El Reglamento de Procedimientos Disciplinarios

Ya se ha mencionado que la JNJ, como OCA, tiene autonomía normativa[25], esto es, se encuentra facultado para emitir sus reglamentos, políticas, lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su organización y administración internas. La atribución de la facultad reglamentaria se fundamenta en la tecnicidad y especialidad que se requiere al momento de ejercer actuaciones propias de su competencia, teniendo en cuenta que se encuentra en contacto más íntimo con el medio en el cual se va a aplicar dicho reglamento, ¿quién mejor que la JNJ para regular reglamentariamente, es decir, a mayor detalle, sobre los aspectos que son su labor específica?

De esta manera, la Ley Orgánica de la JNJ, en el literal i, del art. 2 prescribe:

Artículo 2. Competencias de la Junta Nacional de Justicia

Son competencias de la Junta Nacional de Justicia:

[…]

i. Elaborar y aprobar su reglamento interno y los reglamentos especiales necesarios para la plena aplicación de la presente ley;

[…]

En ese sentido, se hizo necesaria la aprobación de un marco reglamentario que regule el procedimiento en el cual se ejerce la función constitucional referida a su potestad disciplinaria. En consecuencia, la Junta Nacional de Justicia aprobó el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios mediante Resolución N° 008-2020-JNJ, el cual fue publicado la edición del 24 de enero del 2020 del diario oficial El Peruano.

Dicho Reglamento se aprobó teniendo en cuenta que la Tercera Disposición Complementaria de la Ley N° 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, dejó sin efecto todos los reglamentos aprobados y publicados por el anterior Consejo Nacional de la Magistratura[26].  En ese sentido, y en ejercicio de la autonomía normativa que le reconocía la Ley como OCA, se establecieron normas que regulaban los procedimientos en los que era competente.

Competencia de la JNJ según el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios

Según el RPD, la JNJ es competente para aplicar la sanción de destitución a los jueces y fiscales de todos los niveles. Asimismo, solo podrá aplicar las otras sanciones previstas en el reglamento, esto es, amonestación o suspensión de hasta 120 días calendarios, a jueces y fiscales supremos; por lo que la JNJ no es competente para sancionar con amonestación o suspensión a jueces de distinto nivel al supremo[27]. Respecto al Jefe de la ONPE, Jefe del RENIEC y Jefes de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público, solo se podrá aplicar la sanción de remoción por falta grave prevista en las Leyes Orgánicas de cada entidad, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia y en aquellas normas que establezcan sus responsabilidades, incompatibilidades y prohibiciones.

En resumen, solo será competente disciplinariamente la JNJ en los siguientes supuestos:

  • Respecto a la sanción de amonestación, sólo es competente frente a Jueces Supremos.
  • Respecto a la sanción de suspensión de hasta 120 días calendarios, sólo es competente frente a Jueces Supremos.
  • Respecto a la sanción de destitución, es competente para destituir a jueces y fiscales de todos los niveles.
  • Respecto a la sanción de remoción, sólo es competente ante un supuesto de falta grave cometido por el Jefe del RENIEC, Jefe de la ONPE y Jefes de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial o del Ministerio Público.

Clasificación de los procedimientos disciplinarios a cargo de la JNJ

El Reglamento de Procedimientos disciplinarios distingue 3 tipos de procedimientos disciplinarios, a saber:

  • Procedimiento Disciplinario Ordinario:

El RPD lo define como aquel que se sigue en virtud de una denuncia interpuesta o inicio de oficio de la propia JNJ, a consecuencia de la presunta comisión de una falta disciplinaria[28].

Este procedimiento se caracteriza por iniciarse siempre con una investigación preliminar, la cual tiene por finalidad acopiar elementos suficientes para evaluar si procede o no la apertura de un procedimiento disciplinario[29].

La investigación preliminar no es una etapa dentro del procedimiento ordinario, puesto que luego de esta, se puede abrir o no dicho procedimiento. En conclusión, puede haber investigación preliminar sin la apertura de un procedimiento disciplinario ordinario; pero no puede haber procedimiento disciplinario ordinario sin que previamente se inicie una investigación preliminar. En ese sentido, en un procedimiento disciplinario ordinario, la investigación preliminar es autónoma de la apertura de un procedimiento disciplinario, pero a la vez es un elemento necesario de este.

  • Procedimiento Disciplinario Inmediato:

El procedimiento inmediato se inicia en los casos que exista evidencia suficiente de una conducta notoriamente irregular -con prueba evidente- o se haya cometido una falta disciplinaria de carácter flagrante[30] .  En cualquiera de estos supuestos, para que sea factible la apertura de dicho procedimiento, debe discutirse la presunta comisión de una infracción muy grave, susceptible de ser sancionada con la destitución.

Asimismo, se prescinde totalmente de la investigación preliminar por hallarse elementos suficientes que hacen razonable la simplificación del procedimiento. La finalidad principal es evitar que la investigación preliminar sea una etapa ritualista e innecesaria, facultándose a la JNJ aperturar directamente un procedimiento disciplinario.

  • Procedimiento Disciplinario Abreviado:

Este procedimiento supone la existencia previa de otro, seguido en la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial, si se trata de un juez o en la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público, si se trata de un fiscal. Si luego de las actuaciones y diligencias, dentro del ámbito de las competencias de estas instituciones, se halla responsabilidad que amerite la destitución del juez o fiscal; se procederá a solicitar la evaluación y aplicación de dicha medida a la JNJ, mediante un procedimiento disciplinario abreviado, puesto que es el único órgano facultado para destituir jueces y fiscales.

Por lo que, al encontrarse impedidos de destituir, por estar fuera de sus competencias, solicitan al órgano facultado por la Ley para realizarlo. Es por esta razón, que el procedimiento disciplinario abreviado se inicia en mérito a la solicitud de destitución remitida por la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial o del Ministerio Público, según corresponda.

Por último, este procedimiento solo puede aperturársele a jueces y fiscales de nivel distinto al Supremo; es decir, en el caso de jueces: Jueces de Paz Letrado, Jueces Especializados o Jueces Superiores; y, en el caso de fiscales: Fiscales Adjuntos Provinciales, Fiscales Provinciales o Fiscales Superiores. Por consiguiente, si, de la tramitación de un procedimiento llevado a cabo en la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial o Ministerio Público, se determina que la sanción aplicable es la destitución, estas remitirán el pedido de destitución a la JNJ a fin de que inicie un procedimiento disciplinario abreviado. Si, por el contrario, se determina que se deberá aplicar una sanción distinta a la destitución, estas mismas deberán efectivizarse por estar dentro del ámbito de sus competencias.

La prescripción como límite de la potestad sancionadora disciplinaria de la JNJ

La prescripción administrativa: aspectos generales

Santy Cabrera[31], citando a Morón Urbina, señala sobre la prescripción administrativa:

[…] es una limitación al ejercicio tardío del derecho en beneficio de la seguridad. Por ello, se acoge en aquellos supuestos en los que la Administración, por inactividad deja transcurrir el plazo máximo legal para ejercitar su derecho a exigir o corregir las conductas ilícitas administrativas o interrumpe el procedimiento de persecución de la falta durante un lapso de tiempo […]

De manera general, la prescripción funciona como límite temporal de la potestad sancionadora de la Administración Pública, buscando evitar la potencialidad indefinida de investigar y castigar a los administrados por la comisión de infracciones administrativas. Es decir, mediante esta figura la Administración pierde su potestad para determinar la existencia de infracciones y establecer sanciones, castigando su inactividad en el transcurso del tiempo y, produciéndose, como consecuencia inmediata, la extinción de la responsabilidad de los administrados.

En efecto, la prescripción constituye una de las causales extintivas de la responsabilidad más conocidas y utilizadas en el acontecer administrativo[32], de manera que nuestro ordenamiento establece su regulación basada en el interés público y en la seguridad jurídica. 

Asimismo, mediante la prescripción, se evita la persecución innecesaria de los administrados por el ejercicio extemporáneo de la potestad sancionadora. En términos coloquiales, la prescripción le dice a la Administración hasta cuándo puede calificar una conducta como infractora y hasta cuándo puede sancionar al infractor. Es por esta razón que otra consecuencia de la prescripción es tornar incompetente, en razón del tiempo, al órgano sancionador para abrir o proseguir con el procedimiento administrativo sancionador[33].

La prescripción administrativa en la LPAG

Actualmente, la prescripción se encuentra regulada principalmente en el artículo 252° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Decreto Supremo N° 004-2019- JUS. En dicho artículo, se encuentra desarrollado lo que doctrinariamente se conoce como prescripción de la infracción; aunque como señala Baca Oneto[34], la “prescripción de la infracción” solo puede hablarse en sentido figurado, porque esta no se extingue, sino que lo hace la responsabilidad del administrado por la falta cometida. Por nuestra parte, nos adherimos a lo expresamente descrito en la norma:

Artículo 252.- Prescripción

252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.

252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.

[…]

Del artículo señalado, llegamos a la conclusión de que lo que realmente prescribe es la facultad de la Administración para determinar la existencia de infracciones administrativas, es decir, prescribe la potestad sancionadora. La prescripción limita o afecta a la misma facultad (potestad) sancionadora y extingue la responsabilidad del infractor. En ese sentido, optamos por la denominación “prescripción de la potestad o facultad sancionadora”. Dicha facultad prescribirá, de no establecerse en ley especial, a los 4 años de realizarse la conducta en el caso de infracciones instantáneas[35].

Además, el cómputo del plazo se suspende desde la notificación de la resolución que dispone el inicio del procedimiento sancionador y de los cargos que le son imputados. Por último, este plazo se reanudará inmediatamente si el trámite del procedimiento se mantiene paralizado por más de 25 días hábiles por causa no imputable al administrado, es decir, por causa imputable únicamente a la Administración.

Por otro lado, el artículo 253° del mencionado ordenamiento regula lo que se denomina la prescripción de la sanción, esto es, la prescripción de la facultad de la autoridad para exigir por la vía de ejecución forzosa el pago de las multas impuestas por la comisión de una infracción administrativa. Dicha facultad prescribirá, de no establecerse en una ley especial, al término de 2 años computados desde cualquiera de las siguientes circunstancias:

a) Que el acto administrativo mediante el cual se impuso la multa, o aquel que puso fin a la vía administrativa, quedó firme.

b) Que el proceso contencioso administrativo destinado a la impugnación del acto mediante el cual se impuso la multa haya concluido con carácter de cosa juzgada en forma desfavorable para el administrado.

En suma, la prescripción de sanciones o, en particular, de la exigibilidad de multas, implica que transcurrido el plazo establecido en las leyes especiales o, en su defecto, en la LPAG, la autoridad administrativa pierde la posibilidad de exigir el pago de la multa a través de los mecanismos de ejecución forzosa[36]. De igual manera en este caso consideramos que prescribe la potestad sancionadora puesto que de acuerdo con la definición que seguimos, esta consiste en la facultad para determinar la existencia de infracciones administrativas, así como de establecer las sanciones pertinentes por la comisión de estas.

En resumen, ¿qué prescribe?

Como ya se ha señalado en el acápite anterior, de acuerdo con lo expresamente descrito en la norma, es posible hablar de la prescripción de la acción o prescripción de la potestad sancionadora de la Administración. Es decir, lo que prescribe realmente es la facultad de la Administración para determinar la existencia de infracciones o de aplicar sanciones. Esto trae como consecuencia la extinción de la responsabilidad administrativa. Por tanto, si la facultad o potestad de la Administración prescribe, esta se verá inmediatamente impedida de iniciar una investigación o un procedimiento disciplinario. Asimismo, si esta prescribe dentro de un procedimiento ya iniciado, en el supuesto de que el plazo prescriptorio siga computándose por estar el trámite paralizado por más de 25 días hábiles por causa no imputable al administrado; la Administración, de igual manera, estará impedida de proseguir con el trámite del procedimiento, puesto que ya no tiene la facultad que tenía para determinar la existencia de infracciones.

En ese sentido y, de acuerdo con lo antes anotado, mal haría en hablarse de prescripción del procedimiento puesto que el objeto de la prescripción no es el procedimiento en sí o el trámite de este, sino la potestad misma de la Administración para determinar infracciones y sancionar. La institución jurídica más acertada a nuestro parecer, a efectos de incidir en el trámite del procedimiento, es la caducidad administrativa.

Diferencia entre prescripción y caducidad

La caducidad administrativa es una institución que hace no mucho fue incorporada en el ordenamiento administrativo nacional, mediante el Decreto Legislativo N° 1272, Decreto legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo.

La incorporación era necesaria ya que, sin la caducidad, las entidades de la Administración Pública podían resolver legítimamente sus procedimientos en meses o años luego de haberlos iniciado, toda vez que el único factor impulsor de la tramitación oportuna consistía en la eventual pérdida de la potestad sancionadora, es decir, que con el transcurso del tiempo opere la prescripción[37].

Teniendo en cuenta este contexto, y en atención al derecho de los administrados a que se resuelvan sus procedimientos dentro de un plazo razonable, se optó por incluir dicha figura, a lo que doctrinariamente se le denominó caducidad – perención[38].

En ese sentido, la caducidad del procedimiento administrativo incide en el tiempo que dura el trámite del procedimiento, es decir, en el procedimiento mismo; estableciéndose que el plazo para resolver los procedimientos sancionadores no puede exceder de 9 meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos[39]. Por lo tanto, si transcurrido el plazo máximo de 9 meses para resolver, sin que se notifique la resolución que pone fin al procedimiento, este caducará automáticamente y se procederá a su archivo.

La diferencia entre prescripción y caducidad se hace más nítida cuando el artículo 259° precisa que en el supuesto en el que se declara la caducidad del procedimiento administrativo y, en el que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador. Por consiguiente, si se declara la caducidad de un procedimiento por transcurrir el tiempo máximo que tiene la Administración para resolver y la potestad sancionadora aún no ha prescrito; puede iniciarse un nuevo procedimiento sancionador; puesto que aún mantiene dicha potestad, potestad que es objeto de la prescripción.

Por otro lado, el plazo máximo de 9 meses que tiene la Administración para resolver puede ampliarse excepcionalmente por 3 meses más, siempre y cuando se fundamente antes de que el procedimiento caduque.

Por último, es necesario precisar que el plazo general de 9 meses se aplica de manera supletoria, es decir, si no hay una ley especial que determine un plazo mayor o menor de caducidad, se aplicará el previsto en la LPAG. Por ende, pueden existir válidamente normas que establezcan plazos de caducidad de 1 o 2 años, así como de 6 o 7 meses[40].

En conclusión, Quispe Peña[41], citando a Macassi Zavala, nos dice que de ninguna manera debe confundirse la caducidad con la prescripción, por cuanto si bien ambas instituciones forman parte del derecho administrativo sancionador, aquellas operan en ámbitos distintos: la primera incide sobre el procedimiento administrativo sancionador (tiempo de duración del mismo) y la segunda afecta a la misma potestad (facultad) sancionadora con la que cuenta la autoridad administrativa para determinar la existencia de una infracción administrativa e imponer la sanción respectiva.

La prescripción administrativa en el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios

La prescripción también se encuentra regulada en el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios. El art. 24 prescribe lo siguiente:

Artículo 24.- La facultad para iniciar investigaciones de oficio por faltas disciplinarias prescribe a los dos (02) años de producido el hecho.

El plazo de prescripción del procedimiento disciplinario es de cuatro (04) años una vez instaurada la acción disciplinaria.

El plazo de prescripción se suspende con la notificación del primer acto de imputación de cargos.

De lo descrito, se obtienen las siguientes ideas:

  • El plazo para iniciar investigaciones de oficio por faltas disciplinarias es de dos años de producido el hecho. Transcurridos dos años, se entiende que la potestad sancionadora disciplinaria prescribió, por lo que la Administración se encontraría impedida de realizar cualquier tipo de investigación de oficio y, menos aún, de iniciar algún procedimiento disciplinario
  • El plazo de “prescripción del procedimiento disciplinario” es de cuatro años una vez instaurada la acción disciplinaria.

La actual regulación establece 2 plazos de prescripción, a saber, uno en el que se entiende prescribe la facultad para iniciar investigaciones de oficio y otro en el que “prescribe el procedimiento”.

A efectos de interpretar y entender los términos que se hacen referencia, es necesario analizar de manera separada cada punto.

Primer plazo de prescripción: sobre la prescripción de la facultad para iniciar investigaciones de oficio

Para analizar este supuesto, primero debemos responder a la pregunta de cómo puede la JNJ iniciar investigaciones de oficio. Una vez hallado esto, llegaremos a la conclusión de que la Junta tendrá 2 años para hacerlo, de lo contrario, dicha facultad prescribirá.

Del análisis del artículo 47 del RPD se entiende queel Pleno de la JNJ puede ejercer de oficio su potestad disciplinaria de las siguientes maneras:

  1. Disponiendo la apertura de una investigación preliminar cuando tome conocimiento de información de la que resultare presumible la existencia de una falta disciplinaria.
  2. Disponiendo la apertura de un procedimiento disciplinario inmediato, en los casos previstos.

De lo anterior, se concluye lo siguiente:

  • En el marco de un Procedimiento Disciplinario Ordinario, se considerará iniciada una investigación de oficio, en el momento en que se inicie una investigación preliminar. En ese sentido, la JNJ solo podrá aperturar de oficio una investigación preliminar en el plazo de 2 años de producido el hecho, de lo contrario dicha facultad prescribirá.
  • En el marco de un Procedimiento Disciplinario Inmediato, se considerará iniciada una investigación de oficio cuando se disponga la apertura de dicho procedimiento. Por lo tanto, la JNJ solo podrá establecer el inicio de un procedimiento inmediato en el plazo de 2 años de producido el hecho, de lo contrario dicha facultad prescribirá.
  • En un Procedimiento Disciplinario Abreviado, no se aplicará dicho plazo de prescripción puesto que el que iniciará en su momento la investigación de oficio es el órgano competente antes de que formule el pedido de destitución a la JNJ, la cual actuará conforme al ámbito de sus competencias[42].

A manera de ejemplo, pongámonos en el supuesto en el cual un Juez Supremo comete una infracción disciplinaria el 23 de mayo del año 2016. En este caso, la JNJ podrá iniciar de oficio una investigación preliminar hasta el 23 de mayo del 2018. Pasada esta fecha, es decir, a partir del 24 de mayo del 2018 para adelante, no podrá iniciar una investigación preliminar, puesto que dicha facultad prescribirá después de 2 años de producido el hecho. De igual manera, no podrá iniciar un procedimiento ordinario, puesto que anterior a este es necesaria la apertura de una investigación preliminar.

Por otro lado, situándonos en el mismo ejemplo, de hallarse los elementos configuradores necesarios para iniciar un procedimiento inmediato, la Administración solo podrá iniciar de oficio dicho procedimiento hasta el 23 de mayo del 2018. Pasada esa fecha se entiende que la potestad de la Administración prescribirá.

Segundo plazo de prescripción: sobre la “prescripción del procedimiento”

En primer lugar, nos es necesario manifestar que no compartimos el término empleado por el reglamento, puesto que, como ya hemos mencionado con anterioridad; solo cabe hablarse de prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria. Llegamos a esta conclusión interpretando literalmente lo establecido por la norma, señalando que el objeto o ámbito sobre el cual incide es la facultad o potestad sancionadora, esto es, la facultad de la Administración para determinar la existencia de infracciones y establecer sanciones.

Lo manifestado líneas arriba nos parece lógico teniendo en cuenta que el propio Reglamento de Procedimientos Disciplinarios concuerda su art. 24, referido a la prescripción, con el art. 252.1 del T.U.O. de la LPAG, al cual hacemos referencia. En ese sentido, nos permitimos hacer la sugerencia de que, a fin de unificar términos y establecer una normativa más coherente, se modifique dicha denominación.

Sin dejar de lado el objetivo de este acápite, el cual es interpretar el segundo plazo de prescripción, es imperioso responder primero a la pregunta: ¿desde cuándo se entenderá instaurada la “acción disciplinaria? Tratando de revisar en su integridad el reglamento, nos dimos con la sorpresa que este no define específicamente el término; sin embargo, por nuestra parte, consideramos que la respuesta está en el artículo que analizamos cuando intentamos determinar cómo la JNJ puede iniciar investigaciones de oficio.

En efecto, la acción disciplinaria se entenderá instaurada en el momento que se ejerza el primer acto que efectivice su potestad sancionadora disciplinaria, es decir, cuando inicie investigaciones de oficio, puesto que, si no se ejerce dicho acto inaugural, su potestad sancionadora quedará en una mera potencialidad y nunca devendrá en efectiva y concreta. Dicho de otra manera, consideramos que la Junta instaurará su acción disciplinaria desde el momento en que ejerza el primer acto material y verificable mediante el cual buscará determinar la existencia de una infracción disciplinaria, esto es, desde que inicie investigaciones de oficio, el cual puede coincidir o no con la apertura de un procedimiento disciplinario, teniendo en cuenta el tipo de procedimiento que se busque instaurar.

En ese sentido, el plazo de “prescripción del procedimiento” de 4 años, según el reglamento, correrá a partir de los siguientes supuestos:

  • En el marco de un Procedimiento Disciplinario Ordinario, correrá a partir de la fecha en que se inicie una investigación preliminar. Transcurridos 4 años de dicho suceso, la potestad sancionadora disciplinaria de la JNJ prescribirá. Nótese en este caso que el plazo de “prescripción del procedimiento” se computará desde el inicio de una investigación preliminar, es decir, cuando aún no se ha aperturado un procedimiento disciplinario; por esta razón también creemos que no es adecuada dicha denominación.
  • En el marco de un Procedimiento Disciplinario Inmediato, correrá a partir de la fecha en que se disponga la apertura de un Procedimiento Disciplinario Inmediato. Transcurridos 4 años a partir de ese momento, la potestad sancionadora disciplinaria de la JNJ prescribirá.
  • En un Procedimiento Disciplinario Abreviado, sí se aplicará dicho plazo de prescripción y correrá el plazo a partir de que se inicie el Procedimiento Disciplinario Abreviado en mérito a la solicitud de destitución del órgano de control competente.

En línea con lo anterior, a fin de mantener coherencia con la concordancia que hace el reglamento del T.U.O. de la Ley N° 27444, proponemos la modificación de la redacción del artículo en los siguientes términos:

Artículo 24.- La facultad para iniciar investigaciones de oficio por faltas disciplinarias prescribe a los dos (02) años de producido el hecho.

El plazo de prescripción de la facultad de la Junta Nacional de Justicia para determinar la existencia de infracciones disciplinarias es de cuatro (04) años, una vez instaurada la acción disciplinaria de acuerdo al artículo 47 del Reglamento.

El plazo de prescripción se suspende con la notificación del primer acto de imputación de cargos.

¿Se pueden considerar a las disposiciones del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios referentes a la prescripción, contrarias con las que establece el T.U.O. de la Ley del Procedimiento Administrativo General?

La importancia de la pregunta que titula este acápite no parece menor, teniendo en cuenta que la propia LPAG en su Título Preliminar, específicamente en su artículo II, señala que esta contiene normas comunes para i) las actuaciones de la función administrativa del Estado y, ii) regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. En ese sentido, respecto a la prescripción, se podría decir, que la LPAG inicia el cómputo del plazo prescriptorio, de manera general, 4 años después de producido el hecho y que, por el contrario, el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios, establece 2 plazos de prescripción, uno que se computará desde que se produjo el hecho y otro desde que se ejerce la acción disciplinaria. Dicho esto, y ante esta situación, ¿se afectarían las garantías del administrado, teniendo en cuenta que uno de los plazos se computa desde un momento posterior al momento de la infracción?

En nuestra opinión, no existirían contradicciones entre lo previsto entre el T.U.O. de la Ley del Procedimiento Administrativo General y el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios de la JNJ, ya que el artículo 247.3 del primero dispone que el capítulo referente a procedimientos sancionadores no es aplicable a los procedimientos disciplinarios, de manera que esta última se rige por la normativa sobre la materia. En ese sentido, nuestra primera interpretación sería que la potestad reglamentaria en materia de procedimientos disciplinarios de la JNJ, no se debería adecuar de manera total a lo establecido por el capítulo del T.U.O de la Ley N° 27444, referido a los procedimientos sancionadores.

No obstante, toda actividad sancionadora de la Administración no es ilimitada, por el contrario, se establecen normas, parámetros y garantías a fin de que se haga un uso racional de este, siempre en garantía de los sujetos sancionables. Por lo que la habilitación legal del T.U.O. de la LPAG no puede entenderse como carta abierta para desconocer las garantías que son transversales a toda actividad sancionadora.

Sobre el particular, reconocemos que la prescripción funciona, por una parte, como límite de la potestad sancionadora de la Administración y, por otra, como garantía de los administrados frente al ejercicio de esta. De igual manera, tampoco negamos que existe un factor objetivo que hace razonable la diferenciación de sancionar a un administrado de manera general que a otro que incumple deberes únicamente exigibles a servidores públicos o funcionarios del Estado como lo son jueces y fiscales.

En ese sentido, válidamente se puede argumentar que dichos procedimientos se instauraron con la finalidad de salvaguardar la eficacia de deberes propios, exigibles a un grupo determinado y concreto de personas. Por tanto, se merecen un tratamiento diferente que incida sobre este particular deber de cumplimiento, más aún si se trata de carreras públicas especiales y de gran relevancia social como lo son la carrera judicial y la carrera fiscal. En ese sentido, no todas las personas pueden ser sujetos sancionables en un procedimiento disciplinario, sino solo a las que se le exige un deber de cumplimiento especial.

En consecuencia, nos adherimos a lo planteado por Morón Urbina[43]:

Cuando un administrado se halla en la relación de sujeción general, que es la regla común, se encuentra ejerciendo plenamente su libertad de actuación, […]. Como se puede entender fácilmente en este escenario, son aplicables íntegramente las reglas de garantía y procedimientos de garantía, en resguardo de la libertad individual y derechos adquiridos. Es el modelo general

Por el contrario, cuando un administrado se halla en una relación de sujeción especial, el administrado debe soportar niveles más intensos de actuación administrativa por cuanto estamos en ámbitos que son ordenados por la Administración Pública y el ius puniendi, que sin este privilegio sería imposible organizarlos. […]

En este escenario se explica que exista la normativa particular para regular la disciplina sobre los funcionarios y servidores del Estado, en sus múltiples variedades, […]. Aquellas normas especiales, tenderán a atenuar algunas de las garantías individuales por la prevalencia de la carga de deberes que su estatuto establece […].

A esto, debemos agregarle que la Administración no desconoce totalmente las garantías del administrado en relación de sujeción, sino que solo atenúa dichas garantías en función del interés público. Por nuestra parte, consideramos que el principal -mas no el único- límite de dicha atenuación constituye el principio de razonabilidad[44], teniéndose en cuenta siempre la proporcionalidad de los medios empleados y el fin a obtenerse. Solo en ese sentido, existirá una legítima atenuación de las garantías del administrado en favor de la satisfacción de los fines públicos.

La práctica normativa antes descrita no es novedosa tomando en cuenta, a modo de ejemplo, el régimen disciplinario de la carrera especial magisterial en el cual se establecen, de igual manera, 2 plazos de prescripción[45], computándose el plazo cada uno en distintas situaciones. Lo mismo ocurre con la Ley del Servicio Civil y su régimen disciplinario[46]. Por lo cual, no es extraña la diferenciación de plazos de prescripción y el cómputo de este.

Por último, es necesario señalar, lo poco unificado que se encuentra el Derecho Disciplinario en nuestro país y la escasa construcción teórica que existe alrededor de este. Es importante destacar el avance que se ha logrado en la experiencia colombiana, al aprobar en enero del año pasado el Código General Disciplinario, consolidando de esta manera la unificación de la normativa disciplinaria, con sus diferentes matices.

En conclusión, consideramos que la remisión legal que hace la LPAG respecto a la normativa aplicable en los procedimientos disciplinarios, se justifica en virtud de la especial relación de sujeción que existe en este tipo de procedimientos. Asimismo, opinamos que, bajo ningún concepto, se debe permitir el ejercicio ilimitado de la potestad disciplinaria, aun cuando se admite cierto margen de atenuación en función al interés público. Creemos, por el contrario, que, al momento de establecer dicha normativa, se deberá hacer teniendo en cuenta los principios que son transversales a toda actuación sancionadora y, con especial atención, al principio de razonabilidad.

Conclusiones 

A) La Junta Nacional de Justicia, de conformidad con nuestra Constitución Política, es un organismo constitucionalmente autónomo dedicado fundamentalmente al nombramiento, ratificación y sanción de autoridades del sistema de administración de justicia de nuestro país, como lo son jueces y fiscales. Asimismo, también es competente respecto al nombramiento y remoción de los jefes del ONPE, RENIEC, Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público.

B) Las competencias atribuidas a la Junta Nacional de Justicia se justifican por el especial interés de la comunidad de proscribir todo tipo de interferencias políticas en los procedimientos que inciden fundamentalmente en la selección de autoridades, las cuales serán las encargadas de administrar justicia.

C) La potestad sancionadora de la Administración se divide en potestad sancionadora en sentido estricto y en potestad sancionadora disciplinaria. La potestad disciplinaria de la Junta Nacional de Justicia se justifica en base a la teoría de la relación de la sujeción especial. Esta teoría destaca la especial relación de sujeción del administrado fundado en deberes específicos de cumplimiento y realización de intereses públicos. Es por esta razón que el T.U.O. de la Ley N° 27444, establece la remisión legal de que los procedimientos disciplinarios se rigen por su normativa.

D) El marco normativo mediante el cual la Junta Nacional de Justicia ejerce su potestad sancionadora disciplinaria es el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios, el cual tiene por finalidad establecer las normas que regulen los procedimientos disciplinarios a cargo esta.

E) La prescripción constituye el límite temporal de la potestad sancionadora de la Administración y, en el caso de la Junta Nacional de Justicia, de su potestad sancionadora disciplinaria. Mediante esta figura, de acuerdo con el art. 252 del T.U.O. de la Ley N° 27444, prescribe la facultad de la administración para determinar la existencia de infracciones.

F) El RPD establece 2 plazos de prescripción: la prescripción de la facultad para iniciar investigaciones de oficio y la “prescripción del procedimiento”. No estamos de acuerdo con esta última denominación puesto que el objeto de la prescripción es la facultad sancionadora y no el procedimiento, por lo que proponemos su modificación a fin de mantener coherencia con la terminología legal existente.

G) Por último, si bien el T.U.O. de la Ley N° 27444 establece una remisión legal a efectos de establecer la normativa aplicable en los procedimientos disciplinarios, este no debe entenderse como carta abierta para desconocer los principios que son transversales a toda actividad sancionadora de la Administración. Las atenuaciones a las garantías que se dispongan se deberán establecer atendiendo a la especial relación de sujeción y al interés público que este conlleva. Asimismo, planteamos como principal límite a dichas atenuaciones el principio de razonabilidad, sin perjuicio de los demás principios y normas que sean pertinentes.

Piero Alfaro

Estudiante de la Universidad Mayor de San Marcos y practicante en la Junta Nacional de Justicia


[1]  La Constitución Política del Perú señala en su artículo 43°, lo siguiente: «Artículo 43°. – Estado democrático de derecho. Forma de Gobierno. La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes».

[2] Solozábal Echavarría, Juan José. «Sobre el principio de la separación de poderes». En Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), núm. 24, noviembre – diciembre (1981), p. 215.

[3] Ugalde Calderón, Filiberto Valentín. «Órganos constitucionales autónomos». En Revista del Instituto de la Judicatura Federal, núm. 29, enero (2010), p. 253.

[4] Ibid., p. 256.

[5] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 0005-2007-AI/TC, de fecha 10 de noviembre del 2009. Fundamento Jurídico 7.

[6] Sobre el particular, el Tribunal Constitucional señala que para que un órgano pueda ser considerado de naturaleza constitucional deben concurrir los siguientes elementos:

a) necesidad, lo que implica que el órgano de que se trate sea un elemento necesario del ordenamiento jurídico, al punto que su ausencia determinaría una paralización de las actividades estatales (aunque sea parcialmente) o produciría una ilegítima transformación de la estructura del Estado. Este elemento también implica que el órgano debe ser insustituible, en el sentido de que sus tareas sólo pueden ser realizadas por éste y no por otros órganos constitucionales.

b) inmediatez, lo que significa que un órgano para ser constitucional debe recibir de la Constitución de manera inmediata y directa sus atribuciones fundamentales que lo hagan reconocible como un órgano que se engarza coordinadamente en la estructura estatal, bajo el sistema de frenos y contrapesos, propio de una concepción contemporánea del principio de división del poder (artículo 43º, Constitución).

c) posición de paridad e independencia respecto de otros órganos constitucionales. Esto quiere decir que un órgano constitucional para ser tal debe tener, por mandato constitucional, autonomía e independencia, de modo tal que no sea un órgano “autárquico” ni tampoco un órgano subordinado a los demás órganos constitucionales e inclusive a los poderes del Estado». Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 0029-2008-PI/TC, de fecha 10 de noviembre del 2009.Fundamentos Jurídicos 4, 5 y 6.

[7] La Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, Ley N° 30916, establece lo siguiente: «Artículo 1.- Naturaleza de la Junta Nacional de Justicia. La Junta Nacional de Justicia es un organismo constitucionalmente autónomo e independiente y se encuentra sometido a la Constitución, a su ley orgánica y a las demás leyes sobre la materia. Constituye un pliego presupuestario».

[8] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. 13ª edición, Tomo 1. Lima: Gaceta Jurídica, 2018, p.73.

[9] En relación con dicho principio nuestra Constitución señala: «Artículo 45°. – Ejercicio del Poder del Estado. El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. Ninguna persona, organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelión o sedición». Asimismo, en el T.U.O. de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, D.S. 004-2019-JUS, en lo pertinente al principio de legalidad, se establece lo siguiente: «Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. – Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. […]».

[10] Puesto que tal como señala el artículo 106° de nuestra Carta Magna, «mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución».

[11] Gutiérrez Ticse, Gustavo. «El Consejo Nacional de la Magistratura del Perú: legitimidad y pluralismo». En: https://bit.ly/2xEKjZZ

[12] Ídem.

[13] Vergaray Béjar, Verónica y Gómez Apac, Hugo. «La potestad sancionadora y los principios del procedimiento sancionador». En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaúnde. Lima: UPC, 2009. p.403.             

[14] Ídem.

[15] Guzmán Napurí, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 2ª edición. Lima: Instituto Pacífico, 2016, p.647.

[16]  Ibid., p. 648.

[17] Ídem.

[18] Alcocer Huaranga, Wilmer Nino. «Estudio sobre el régimen disciplinario del magisterio». En Revista Derecho y cambio social, núm. 43, febrero (2016), p.3. En: https://bit.ly/3bmTUDl

[19] Baca Oneto, Víctor Sebastián. «La potestad disciplinaria y el control por el Tribunal Constitucional de las Resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura». En Revista de Derecho de la Universidad de Piura, vol.8, 2007, p. 252.

[20] Lizárraga Guerra, Víctor. El régimen disciplinario en la función pública. Lima: Gaceta Jurídica, 2013, p.57.

[21] Ibid., p. 61.

[22] Ídem.

[23] El artículo 247° del Capítulo III de dicha normativa referente al ámbito de aplicación de la norma, nos dice: «Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo […] 247.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia».

[24] Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit., pp. 385-386.

[25] Entre otros tipos de autonomía, Ugalde Calderón nos señala que los órganos constitucionales autónomos presentan autonomía técnica, orgánica o administrativa, financiera-presupuestaria, de funcionamiento y plena. Ugalde Calderón, Filiberto Valentín. «Órganos constitucionales autónomos». En Revista del Instituto de la Judicatura Federal, núm. 29, enero (2010), p. 258.

[26] Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia. Disposiciones complementarias derogatorias: […] Tercera. Deja sin efecto reglamentos. Déjese sin efecto todos los reglamentos aprobados por el Pleno del Consejo Nacional de la Magistratura.

[27] Ley de la Carrera Judicial. Artículo 3.- Niveles y sistema de acceso a la carrera. La carrera judicial se organiza en los siguientes niveles: 1. Jueces de Paz Letrados; 2. Jueces Especializados o Mixtos; 3. Jueces Superiores; y 4. Jueces Supremos.

[28] Reglamento de Procedimientos Disciplinarios. Procedencia. Artículo 49.- Se inicia una investigación preliminar a el/la Juez/Jueza o Fiscal, Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial o del Ministerio Público, Jefe de la ONPE o del RENIEC, cuando se tengan elementos suficientes sobre la presunta comisión de una falta disciplinaria.

[29] Reglamento de Procedimientos Disciplinarios. Finalidad de la investigación preliminar. Artículo 51.- La investigación preliminar tiene por finalidad determinar si procede o no la apertura de un procedimiento disciplinario. […]

[30] Reglamento de Procedimientos Disciplinarios. Procedimiento Disciplinario Inmediato. Inicio del procedimiento. Artículo 72.- Excepcionalmente se puede prescindir de la investigación preliminar y disponer el inicio del procedimiento disciplinario inmediato por resolución del Pleno debidamente motivada, producido alguno de los siguientes supuestos: a) Conducta notoriamente irregular con prueba evidente. Es la comisión de una infracción disciplinaria muy grave establecida por ley, susceptible de ser sancionada con destitución, reflejada en hechos notoriamente evidentes, de conocimiento público.; b) Flagrante falta disciplinaria muy grave. Es la comisión de una falta disciplinaria muy grave establecida por ley, susceptible de ser sancionada con destitución, detectada en el momento en que se está ejecutando. Procede la ampliación del procedimiento disciplinario inmediato por la complementación de la tipificación de la falta disciplinaria. Ampliación que debe ser notificada a la persona investigada a efecto que tome conocimiento de la misma y presente sus descargos. Tanto la resolución que abre procedimiento disciplinario inmediato como la que lo amplía son inimpugnables.

[31] Santy Cabrera, Luiggi. «La prescripción y caducidad administrativa en el procedimiento administrativo sancionador: a propósito del Decreto Legislativo N° 1452, Decreto que modifica la Ley N° 27444». En Revista Actualidad Gubernamental. Instituto Pacífico, núm.123, enero (2019), p. VIII-2.

[32] Danós Ordoñez, Jorge. «La extinción de las infracciones y sanciones administrativas». En: Derecho Administrativo: Innovación, cambio y eficacia. Libro de ponencias del Sexto Congreso Nacional del Derecho Administrativo. Lima: Thomson Reuters, 2014. p.31.

[33] Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit., p.471.

[34] Baca Oneto, Víctor Sebastián. «La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (en especial, análisis de los supuestos de infracciones permanentes y continuadas)». En Revista Derecho & Sociedad, núm. 37, 2011, p.265.

[35] Ley del Procedimiento Administrativo General. Artículo 252.- Prescripción. […] 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado. […]

[36] Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit., p.481.

[37] Cayetano Quispe Peña. «La caducidad del procedimiento administrativo sancionador: su inaplicación en el procedimiento recursivo». En LP [En línea]: https://bit.ly/3ct5Kff

[38] Sobre los diversos tipos de caducidad, Baca Oneto nos señala: «Distinta de la figura de la Prescripción es la Caducidad, que a su vez tiene distintos supuestos: la caducidad carga (plazos cortos para ejercer un derecho en beneficio propio, como sería el caso de los plazos de recurso o los plazos para presentar determinadas solicitudes); la caducidad sanción (cuando se extingue un derecho por su no ejercicio); y la caducidad perención, por la cual se extinguen los procedimientos por inactividad, ya sea del administrado en los procedimientos iniciados a pedido de parte (supuesto regulado en el art. 191 LPAG) como de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio, como es el caso de los procedimientos sancionadores».  Baca Oneto, Víctor Sebastián. Op. cit. pp. 265-266.

[39]  Ley del Procedimiento Administrativo General. Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. […]

[40] Ley del Procedimiento Administrativo General. Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador. […]  Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. […]

[41] Cayetano Quispe Peña. Op. cit. En LP [En línea]: https://bit.ly/3ct5Kff

[42] Sobre el particular, el artículo 61° de la Ley de Carrera Judicial señala: «[…] La facultad del órgano de control para iniciar investigaciones por faltas disciplinarias prescribe a los dos (2) años de ocurrido el hecho». Por su parte, la Ley de Carrera Fiscal, en su artículo 60 nos dice: […] La facultad del órgano de control para iniciar investigaciones de oficio por faltas disciplinarias prescribe a los dos (2) años de iniciada la investigación. En consecuencia, en ambos casos, el órgano de control de cada entidad puede iniciar investigaciones de oficio en el plazo de 2 años, de lo contrario, dicha facultad prescribirá. Una vez iniciada la investigación dentro del órgano de control y, de encontrarse responsabilidad que amerite sanción de destitución, estas solicitarán a la JNJ que inicie un Procedimiento Abreviado con la finalidad de que se destituya al juez o fiscal, según el caso.

[43] Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit., p.386.

[44] Sobre el particular, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente 2192-2004-AA/TC del 11 de octubre del 2004, fundamento 15, señala: «15. El principio de razonabilidad o proporcionalidad es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho, y está configurado en la Constitución en sus artículos 3º y 43º, y plasmado expresamente en su artículo 200°, último párrafo. Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en la medida que una decisión que se adopta en el marco de convergencia de dos principios constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no será razonable. En este sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación».

[45] Según Alcocer Huaranga: «Existen dos (02) plazos de prescripción que –cuando llegan a cumplirse– extinguen la potestad disciplinaria: i). En primer lugar, el plazo previsto en el art. 105° del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, el cual prevé que la potestad disciplinaria (o como es mencionado “la acción del proceso administrativo disciplinario”) de nuestras autoridades educativas prescribe cuando no se ha iniciado proceso disciplinario dentro del plazo de un (01) año, desde que la autoridad educativa tomó conocimiento de la comisión de la falta. Este plazo de prescripción se computa desde la fecha en que la Comisión Permanente o la Comisión Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docentes hace de conocimiento la falta, a través del Informe Preliminar, al Titular de la entidad o quien tenga la facultad delegada. […]Para el caso de los profesores cesantes, el plazo de prescripción asciende a dos (02) años contados a partir de que la autoridad educativa tomó conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria. [Art. 94° –parte in fine– de la Ley N° 30057]. ii). En segundo lugar, el plazo previsto en el art. 94° –primer párrafo– de la Ley del Servicio Civil, el cual prescribe que la potestad de iniciar procesos disciplinarios prescribe en el plazo de tres (03) años contados a partir de la comisión de la falta. […]. De esta forma, en mérito a este dispositivo legal, aunque la autoridad educativa haya tomado conocimiento recientemente de la comisión de una falta disciplinaria, no podrá iniciar el proceso disciplinario correspondiente si desde la comisión de la falta hasta la toma de conocimiento ha transcurrido más de tres (03) años. […]». Alcocer Huaranga, Wilmer Nino. Op. cit., pp.107-108. En: https://bit.ly/3bmTUDl

[46] En virtud de lo previsto en la Ley del Servicio Civil y su reglamento, el plazo de prescripción para el inicio del PAD es de tres (3) años a partir de la comisión de la falta, o de un (1) año desde la toma de conocimiento de la Oficina de Recursos Humanos o la que haga sus veces.

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